La reforma tributaria que tumbaron las movilizaciones tenía una sección dedicada enteramente a tributación con perspectiva ambiental que, para Jorge Bonilla, economista ambiental y profesor asociado de la facultad de economía de la Universidad de los Andes, era novedosa y bien pensada.
El aparte, titulado “Equidad en la redistribución de cargas ambientales”, incluía la creación de un fondo ambiental, la modificación del impuesto al carbono, impuestos a plásticos de un solo uso y la adición de un componente de contaminación al impuesto a vehículos, entre otras medidas. Además, la reforma incluía puntos como la sobretasa a la gasolina y al ACPM, y un impuesto para paneles solares, bicicletas, motos y patinetas eléctricas.
El Uniandino entrevistó al académico para conocer qué aspectos ambientales de la reforma se deberían mantener en una eventual propuesta nueva. Bonilla es Ph.D. en economía de la Universidad de Gotemburgo en Suecia y director del Grupo de Investigación sobre Estudios Ambientales, Recursos Naturales y Economía Aplicada (REES), centro de investigación colombiano auspiciado por Los Andes y parte de la Iniciativa de Desarrollo Ambiental (EfD) coordinado por la Universidad de Gotemburgo.
Uno de los puntos importantes en la reforma tributaria que presentó el gobierno incluía una sección titulada “Equidad en la redistribución de cargas ambientales”, en donde se proponen una serie de impuestos para mitigar los impactos del cambio climático. ¿Qué tanta visión ambiental le parece que tenía el proyecto?
De esto se ha hablado muy poco, la mayor parte de la discusión se ha enfocado en las otras medidas de recaudo. El apartado de la reforma que se refiere a los temas ambientales, desde mi punto de vista de economía ambiental, es bastante novedosa. Yo la llamaría, de una manera positiva, como revolucionaria, no solamente en Colombia sino también en América Latina.
Esta sección está yendo en una dirección correcta, tratando de incorporar externalidades negativas como la contaminación. Una externalidad ocurre cuando alguna acción de producción o consumo genera un costo a la sociedad y ese costo no es compensado por el agente que lo produce. Por ejemplo, cuando una empresa o un vehículo contamina genera impactos en la salud que afectan a toda la comunidad, y quien produce esta contaminación no está pagando por ese costo.
Específicamente, hay dos cosas positivas en la propuesta. Primero, cambiar las acciones de consumo y de producción que generan impactos negativos. Manda una señal para que las personas empiecen a tener en cuenta que cuando toman decisiones de consumo o de producción tienen que pagar un impuesto. Y eso lo que hace es motivarlos a reducir emisiones, que tiendan a producir y consumir de manera más sostenible. El otro aspecto positivo es que, a diferencia del resto de la reforma, en esta sección gran parte del recaudo tiene destinación específica y va dirigido a temas ambientales. Eso también es un avance importante.
Uno de los impuestos que varios expertos y ambientalistas celebraron fue la inclusión del carbón térmico dentro del impuesto al carbono, que antes solo contemplaba gas y combustibles fósiles. Sin embargo, algunos han criticado la gradualidad para la aplicación de esta medida, y que no se graven las exportaciones de carbón, que representan casi un 90% del total producido. ¿Cree que la medida es suficiente para mitigar los impactos del cambio climático?
Lo que queda en la reforma es efectivo, pero no se va a ver pronto. En ese sentido será débilmente efectivo porque al principio se va a pagar muy poco y porque el nivel del impuesto es muy bajo. Países como Suecia utilizan un impuesto al carbono que puede estar alrededor de los 100 dólares por tonelada de CO2. Lo propuesto aquí es 5 dólares por tonelada, así que todavía estamos muy lejos. Sin embargo, otros países como Chile también tiene un impuesto de 5 dólares, lo que significa que dentro de la región no estamos tan mal.
Hay que ser realistas y el país está corrigiendo lo que no hizo en la reforma anterior: está incorporando el carbón y eliminando algunas exenciones que antes tenía el gas natural y el gas licuado de petróleo. Eso es positivo, la señal es importante. No es suficiente, pero va en la dirección correcta.
Ningún país en desarrollo que yo conozca impone todos los impuestos ambientales óptimos de una manera directa, por la dificultad en la oposición política y por el cambio en la estructura fiscal. Usualmente se hace en gradualidad.
Para mantener la competitividad me parece que está bien la señal que le permita a los emisores hacer el ajuste. Decirles: pilas que en los próximos años se avecina la tarifa plena y usted tiene que empezar a pagar ese impuesto, entonces empiece a tomar las medidas ahora en el mercado para hacer su conversión tecnológica a combustibles menos contaminantes.
Hay voces de gremios, como Fenalcarbón, que dicen que este impuesto afecta a los consumidores finales fuertemente. Argumentan que se incrementaría el costo de construcción de viviendas por el alza en los costos de producción de acero, cemento, y otros materiales. También señalan los efectos negativos en la reactivación y el empleo formal. ¿Qué piensa de esas críticas?
El objetivo es que todo eso se internalice. Finalmente, la economía no es un equilibrio parcial sino que la idea es mantener un equilibrio general, ese es el punto.
Pero, ¿estas medidas afectarían a los más pobres, por ejemplo, en el acceso a la energía eléctrica? En este sentido, ¿son progresivas las propuestas?
El esquema actual de servicios ha sido redistributivo: los de ingresos altos pagan un 20% más alto en su factura para que las empresas públicas, que producen los bienes y servicios para todas las personas, ofrezcan los servicios más baratos a los de ingresos bajos. Ahí ya es tarea del gobierno que no se generen abusos en los precios.
Es muy difícil saber cómo se podría afectar la redistribución. Cuando la energía es cara todos debemos pagarlo, pero de manera progresiva. Todos deberíamos asumir el costo de manera progresiva. En ese mismo sentido todos contaminamos, todos somos promotores de este esquema. Entonces de alguna manera, si no tenemos otra opción más que consumir carbón, pues nos toca consumir carbón.
Hablemos de la sobretasa a la gasolina y al ACPM. ¿En qué acertó el gobierno y en qué no?
A medida que aumenta el precio de un bien, en este caso de la gasolina, uno esperaría que su consumo cayera. Pero en Colombia y en muchos países la respuesta del consumo frente a cambios en el precio no es tan grande. La gente de alguna manera sí puede reducir su consumo pero esta reducción no es muy fuerte. La demanda de gasolina es muy inelástica y en Bogotá mucho más por el sistema de transporte público. Si a eso le agregas el factor de la pandemia, donde nadie quisiera bajarse del vehículo particular y subirse al Transmilenio, se hace más evidente.
Dicho todo esto, creo que la sobretasa ayuda. No mucho, pero esa ayuda es importante cuando lo que queremos, desde el punto de vista ambiental, es reducir las emisiones locales y globales de CO2.
En una de sus investigaciones usted encontró que el pico y placa no fue efectivo para producir una mejora de la calidad del aire o de una reducción del uso del automóvil, ¿qué le parece la propuesta de los peajes urbanos que plantea la reforma tributaria para alcanzar estos mismos objetivos?
Los peajes urbanos son una muy buena opción. Son actualmente la medida con mayor tasa de efectividad versus costo para eliminar o reducir las externalidades negativas de los vehículos. Las tres externalidades más importantes son: la congestión, la contaminación y la accidentalidad. En la mayor parte de los casos se han enfocado en incorporar los costos que generan las dos primeras. Además, lo importante es que cumple con dos objetivos: por un lado, intenta cambiar el comportamiento de las personas y, por otro lado, intenta recaudar dinero para usarlo en planes de transporte más sostenibles.
Sin embargo, los peajes urbanos se sugieren cuando ya hay un sistema de transporte público eficiente y sostenible. Así ha sucedido en Suecia y en otros países. En Colombia hemos mejorado mucho el transporte público, pero todavía no estamos en el lugar ideal. Pero vale la pena ir en esa dirección. En el corto plazo se podrían recaudar recursos para mejorar el transporte público, y en el mediano y largo plazo los usuarios de vehículo particular podrían ver en el transporte público una mejor opción. Si no empezamos a recaudar recursos para fortalecer el servicio, nunca podremos tener un sistema de transporte público eficiente y sostenible.
Ojalá más adelante se den especificaciones técnicas para que no se monten peajes urbanos de una manera aleatoria sin planeación ni rigurosidad. En un peaje urbano con diseño técnico usted paga un precio por ingresar y otro por salir. Estos precios incorporan el costo que se genera por congestión y por contaminación. Es decir, usted paga en el momento en que está circulando y según la magnitud del impacto.
Ahora quiero pasar a un punto que tiene que ver con lo que usted decía al principio sobre el destino del dinero recaudado. Específicamente quiero hablar de la creación del Fondo de Cambio Climático y Desarrollo Sostenible que, según el texto de la reforma, es un fondo para articular, focalizar y financiar proyectos para la mitigación y adaptación al cambio climático. Recibiría 1.27 billones del impuesto al carbono, a los plaguicidas y a los plásticos de un solo uso. ¿Qué piensa de la creación de este fondo?
Me parece que está bien crear un fondo que permita generar una destinación específica para temas ambientales. Genera la señal correcta al menos desde el punto de vista de asertividad política. Además, hace que los recursos recaudados sean dirigidos específicamente para combatir el cambio climático, y para reducir la contaminación del aire, que me parece fundamental.
Sin embargo, una de las preocupaciones que hay es que se crea un nuevo fondo y eso es más burocracia. Es una crítica entendible, pero como economista me gusta ver las cosas en términos relativos: cómo éramos antes y cómo somos ahora o seremos después de la reforma. Antes los recursos del impuesto al carbono tenían una dificultad para invertirse, iban a un fondo que tenía que ver con los recursos de la paz. Entonces se mezclaban unas cosas con otras.
Otra de las propuestas, y que para algunos fue contradictorio, es gravar con el 5% a inversores de energía para sistema de energía solar con paneles, a los paneles solares y a los controladores de carga para sistema de energía solar con paneles, así como a patinetas y motocicletas eléctricas. ¿Qué piensa de eso?
No fue en la dirección correcta. Tener un panel solar cuesta un montón, esta propuesta es inadecuada para fomentar acciones de este tipo. Yo creo que se pensó que las personas que acceden a estos servicio son de altos ingresos, porque usualmente son productos muy caros. Pero creo que no fue en la dirección correcta porque lo que uno tendría que hacer es tratar de eliminar barreras para que la gente se convierta a este tipo de tecnologías. Una persona de bajos ingresos no va a poder montar un panel solar a menos que se lo regale el gobierno.
El gobierno Santos fijó una meta de reducir las emisiones de efecto invernadero en 20% para 2030 y ahora el gobierno de Duque fijó la meta en 51%. ¿Las medidas del gobierno y las que propuso en la reforma apuntan a lograr esa meta? ¿Vamos a lograrla?
Yo creo que no la puede lograr, y mucho menos en las circunstancias actuales. Inclusive durante la pandemia los cálculos internacionales dicen que las emisiones pudieron haberse reducido en un 7%, eso no es mucho. Cerrar las economías costó muchísimo pero tuvo un impacto pequeño en las emisiones de CO2 y en los efectos que tendrá sobre la temperatura global del planeta.
Con este nivel de impuestos que tenemos no vamos a poder cumplir la meta y más si le ponemos barreras a otras acciones que podrían ayudar a reducir las emisiones de CO2. De hecho, no creo que varios países la puedan cumplir. Según una simulación del FMI, aún con impuestos de 25, 50, o 75 dólares por tonelada de CO2, muchos países no cumplirían las metas para el 2030.
¿Qué impuestos ambientales cree que quedaron faltando?
Impuestos a la contaminación en las industrias, los impuestos que quedaron fueron a los vehículos. En la reforma se podría haber hablado de impuestos a las emisiones que generan las industrias, dependiendo del contaminante. De material particulado no se dice nada en las industrias, y ellas también emiten. Pero es mejor hacerlo gradualmente porque si usted mete mucho en una reforma, agobia a todos los sectores.
Hay algo que no me has preguntado y es el impuesto a los vehículos, ese me parece el más revolucionario. Lo que es bastante novedoso es la eliminación de subsidios implícitos. Los vehículos pagan cada año un impuesto de rodamiento de acuerdo al valor comercial del vehículo, ahora lo que se está incorporando es un segundo componente...
El de la contaminación.
Sí, de contaminación. Eso me parece interesante y bien hecho, va en la dirección correcta. En este momento se puede tener un carro de alta gama y pagar un impuesto de rodamiento alto. Si tiene un valor comercial bajo, paga poco. Ahora no solo dependerá de eso, también se verá la contaminación: si un carro va a emitir un montón, pues tendrá que pagar por esas emisiones. Es un ejercicio novedoso, hay que eliminar los subsidios implícitos.
¿Qué medidas complementarias a la tributación hacen falta para una correcta mitigación y adaptación del país a los retos del cambio climático?
Hay muchas cosas por hacer. En el tema de los bosques estamos lentos para aprovechar nuestros recursos naturales y hacer proyectos que permitan hacer secuestro del CO2. Está muy lento, ojalá se pueda ser mucho más agresivo para que nuestros bosques puedan ser preservados.
También creo que el tema de los paneles solares es una tarea que se ha trabajado poco. En la Costa Atlántica el potencial en paneles solares es enorme. En las ciudades, por ejemplo, todas los edificios deberían tener paneles solares hoy en día. Deberían establecerse mecanismos de exenciones para aquel que quiera construir voluntariamente un panel solar.
Y hay otro tema importante: los desechos sólidos, sobre esto muy poco se ha hecho. Hay que trabajar en algún mecanismo donde el que produce más basura debe pagar más. También debería pagar más el que saca basura más contaminante, no es lo mismo basura orgánica que plástico. En países desarrollados el 16% de la basura es plástico, en países como los nuestros el plástico tiene una proporción del 50% o más.
¿Cómo ve la discusión en la opinión pública sobre los impuestos verdes que propuso el gobierno?
La discusión se ha dado en otro lado. El problema es que la reforma se hunde completa, y lo malo terminó hundiendo lo afortunado. Pero finalmente, en cualquier país, ¿a quién le va a gustar que le ponga impuestos? La gente prefiere postergar este tipo de problemáticas. Muchos decimos: es otro el que contamina, no soy yo. Falta más conciencia ambiental, entender cuál es la filosofía del impuesto y de entender que uno es el responsable de esos impactos. Ahí hace falta un trabajo enorme.
En ciudades como Bogotá y Medellín se necesita el impuesto a los vehículos, ahí es donde experimentamos los niveles más altos de contaminación. Las emisiones son un asesino silencioso. En el Reino Unido recientemente se argumentó y se probó que fue la contaminación del aire la que causó la muerte de una niña. Es uno de los primeros litigios ambientales relacionados con la salud que se pueden demostrar, a pesar de toda la literatura científica que hay de los impactos en la salud que genera la contaminación. La contaminación de manera acumulada ha generado más muertes que el mismo Coronavirus. Pero el virus tiene más atención porque sabes que generó la muerte, en el caso de la contaminación son efectos de años y años de estar inhalando contaminantes los que generan este tipo de enfermedades.
Hay que reconocerle al gobierno esta propuesta en la parte ambiental, me pareció que está bien pensada. Se pensó de una manera transicional y en una dirección correcta, yendo hacia lo que más adelante será óptimo para reducir los impactos de la contaminación del aire y los problemas que generamos por la contaminación de CO2.
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Por: Santiago Amaya